En el contexto de las estrategias de desarrollo económico y de las políticas sociales instrumentadas en Cuba a lo largo del siglo XX, son identificables dos grandes periodos perfectamente distinguibles. Uno, en el cual las políticas sociales aplicadas por los Gobiernos se enmarcaron en una economía privada con predominio mercantil, inclusive en la esfera de los servicios de la salud, la educación y la seguridad social. Fue característica de esta etapa que el alcance y eficiencia de las políticas gubernamentales en lo social, resultaran insuficientes en calidad y cantidad, además de afectadas por escandalosos procesos de corrupción administrativa.
El establecimiento del poder revolucionario en 1959 dio lugar a un segundo período, donde desaparece la actividad privada y mercantil en el área de los servicios sociales fundamentales. Lo interesante y más novedoso en esta etapa radicó en el establecimiento de un sistema integral gratuito y de alcance universal en la educación, la salud y la seguridad social.
La era abierta en 1959 se agrupó en tres momentos esenciales. Entre 1959-1970 se originan profundos cambios económico-sociales, entre los cuales son destacados: las Leyes de Reforma Agraria (1959 y 1963); las nacionalizaciones de los medios fundamentales de producción y, en especial, la estrategia de desarrollo económico con énfasis en el sector agropecuario y las ramas industriales afines, fundamentalmente la industria azucarera. En esta primera etapa se establece un nuevo sistema de servicios y seguridad social gratuito, y se implementan políticas para eliminar el desempleo.
En 1970-1989 los cambios habidos en la economía y sociedad dieron nuevo impulso al desarrollo industrial, en el contexto de la inserción de Cuba en el sistema de integración económica socialista. La última década del pasado siglo e inicios del nuevo milenio (1990-2002) constituye el centro del reto actual que enfrenta el país en lo económico y social. Sin embargo, lo peculiar que aporta la experiencia de las transformaciones habidas en la sociedad cubana radica en haber mantenido, aún en los momentos más críticos, el desarrollo social como una prioridad de primer orden.
1959/1970 La primera década de transformaciones revolucionarias
1959 significó para Cuba el comienzo de una etapa nueva de su historia. La revolución fue el resultado de la lucha política que comienza después del Golpe de Estado del 10 de marzo de 1952. El primer objetivo declarado por el movimiento revolucionario fue el derrocamiento de la dictadura, sin embargo desde muy temprano (1953), se presentó un programa político que consideraba realizar importantes transformaciones en el país, el énfasis de estas estaba precisamente en el sector social (Castro 1953).
1959/1960
Con estos antecedentes la Revolución se plantea desde su comienzo, la ejecución de las transformaciones contenidas en su programa original. Entre 1959 y 1960 se aprobó la primera ley de Reforma Agraria (limitaba la propiedad de la tierra a sólo 30 caballerías -402 hectáreas-), Ley de Reforma Urbana (redujo los alquileres al 50% y eliminó la propiedad de los casa tenientes), reducción de los precios de los servicio públicos (incluida la tarifa eléctrica) y de las medicinas e incremento de los salarios, jubilaciones y pensiones. Se tomaron las medidas financieras necesarias para asegurar la erogación de estos pagos, fueron unificadas todas las cajas de pensiones existentes en el país. En este período comienzan a ampliarse los servicios públicos de educación y salud, creándose las primeras condiciones para avanzar hacia un sistema gratuito y de cobertura universal en estos dos importantes sectores sociales. Igualmente se aprobaron leyes para confiscar los bienes malversados durante el período anterior.
Este proceso de transformaciones sociales y económicas se da en medio de grandes contradicciones políticas internas e internacionales, progresivamente se va haciendo evidente la fuerte contradicción entre los intereses norteamericanos en la isla y las medidas populares que va tomando el Gobierno Revolucionario, comenzando por la Primera Ley de Reforma Agraria que afectó la propiedad de importantes compañías norteamericanas. La escalada de esta confrontación llevó a la imposición del bloqueo económico y a la expulsión de las empresas norteamericanas del territorio nacional. Los momentos más álgidos del conflicto fueron la invasión de Bahía de Cochinos (abril de1961) y la Crisis de los Misiles (Octubre de 1962).
Las contradicciones políticas y la escalada en el conflicto con Estados Unidos aceleraron y radicalizaron las medidas adoptadas por el Gobierno y el acercamiento de Cuba al bloque socialistas, liderado entonces por la Unión Soviética. En julio de 1960 fueron nacionalizadas todas las empresas norteamericanas existentes en el país. En Octubre de del mismo año fueron nacionalizadas todas las grandes empresas nacionales y extranjeras, entre ellas, toda la banca, 383 grandes empresas, incluidos 105 centrales azucareros, en abril de 1961 se declara oficialmente el carácter socialista del proceso cubano. En 1963 se aprueba la Segunda Ley de Reforma Agraria, de carácter mucho más radical que la primera, puesto que expropiaba todas las fincas mayores de 5 caballerías (67 hectáreas).(Tabla 1)
La estrategia de desarrollo económico definida por el Gobierno cubano para estos primeros cinco años fue la industrialización por sustitución de importaciones, la diversificación de las relaciones económicas externas y la diversificación de la producción agropecuaria con el propósito de reducir la dependencia del azúcar, en la cual radicaba la principal deformación estructural de la economía nacional. En consecuencia el área de tierra dedicada a la producción de azúcar se redujo 25% de 1958 a 1963, fueron cerrados 9 centrales azucareros. La inversión en la industria creció de 1962 a 1963 del 23 al 32%, mientras en la agricultura se reducía del 29 al 24%
Durante este período, el mercado continúa siendo el principal mecanismo de asignación de recursos, pero comienza a articularse una nueva estructura de instituciones gubernamentales para la dirección centralizada de la economía. (Instituto Nacional de Reforma Agraria, Banco nacional de Cuba, Ministerio de Hacienda, Ministerio del Trabajo, Ministerio del Comercio Exterior). Para 1963 ya opera la planificación centralizada para el sector estatal, pero no para el sector privado que continúa teniendo un peso importante (30% de la agricultura y 25% del comercio minorista)
Los resultados correspondientes a estos primeros dos años del período revolucionario son mejores en el sector social que en el sector económico. Las medidas tomadas dieron lugar de manera inmediata a una mejor distribución del ingreso y a una expansión de los servicios públicos, sin embargo el crecimiento económico fue inestable (crecimiento moderado del producto de 1959 a 1961 y decrecimiento en 1962 y 1963). Se redujo la formación de capital, entre 1961 y 1963 se trata de recuperar este indicador aumentando la tasa de inversión y reduciendo el consumo. En este período comienza a aplicarse la política de racionamiento del consumo mercantil de la población.
La disminución de la producción azucarera (28% en 1962 y 21% en 1963) se realizó sin que existieran sectores económicos alternativos en condiciones de sustituir los ingresos por exportaciones que generaba el azúcar, ni las demandas internas que el sector líder daba a otros sectores, este hecho afectó el funcionamiento general de la economía y acentuó el déficit comercial. La situación fue además agravada por el impacto del fuerte huracán Flora en 1963.
En marzo de 1963 se aprobó la Ley de Seguridad Social que garantizaba amparo a todos los trabajadores y sus familiares en situaciones de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo, enfermedad profesional, vejez y muerte. La protección integral a la familia consideraba cuatro ámbitos fundamentales (educación, salud, alimentación y vivienda). La ley aseguraba prestaciones monetarias para cualquier riesgo y cuando fueran necesarias, prestaciones en servicios y especies. Asimismo la ley reconocía a los fines de la seguridad social los tiempos de servicio prestados en cualquier actividad laboral en cualquier época (Gutiérrez/Peñate, 2000). El derecho de jubilación quedó establecido a partir de los 60 años para los hombres y 55 para las mujeres, con un 50% del salario anual por 25 años de servicio y un incremento de 1% por cada año adicional. El trabajo infantil fue suprimido y se establecieron planes especiales de apoyo a la niñez
En junio de 1961 se emite la Ley de la Nacionalización de la Enseñanza que establece la educación universal y gratuita como una responsabilidad del Estado. Se estableció el sistema nacional de educación, acompañado de un amplio programa de becas en los diferentes niveles de enseñanza, así como de programas de formación de maestros. En 1961 se realizó la campaña nacional de alfabetización (movilizó 270 mil voluntarios, fundamentalmente jóvenes estudiantes y trabajadores), se alfabetizaron 700 mil personas y se redujo el índice de analfabetismo de 23.1% a sólo 3.9%. La campaña fue complementada con cursos de seguimiento y de superación obrera que comenzaron a funcionar en febrero de 1962. En enero de 1962 comienza también la reforma universitaria que entre otros puntos, amplía enormemente las oportunidades para realizar estudios superiores. Igualmente se inicio un enorme esfuerzo de capacitación de la fuerza de trabajo en los diferentes sectores de la economía.
En 1961 fueron nacionalizados todos los hospitales importantes del país y en 1963 quedó establecido el sistema nacional de salud de cobertura universal y gratuita, que integraba la asistencia médica a diferentes niveles territoriales y de especialización, así como campañas nacionales de vacunación (en 1963 quedó totalmente eliminada la poliomielitis, en 1968 la malaria y en 1971 la difteria, en 1981 la tuberculosis) y mayores controles epidemiológicos. Se construyeron nuevos hospitales y se enviaron médicos y estomatólogos a las áreas rurales (servicio rural obligatorio por dos años –posteriormente ampliado a tres-). Comenzó un intenso programa de formación de personal médico y paramédico que permitió rápidamente suplir el déficit que había dejado la masiva emigración de médicos hacia Estados Unidos (50% del total existentes en 1959). En 1965 se realiza la primera graduación de médicos del período revolucionario que renuncia a la medicina privada y asume el compromiso del servicio social. En 1963 la industria farmacéutica fue nacionalizada
En 1962 el 35.7 % del presupuesto estatal se destinó al sector social: educación, salud pública, seguridad social, vivienda, deportes y recreación. A partir de entonces este indicador se ha mantenido siempre por encima del 30%.
Desde los primeros años de la revolución se ejecutaron programas de construcción de vivienda que permitieron acabar con la villas miserias y muchas familias pasaron a ser propietarias, sin embargo el déficit habitacional no fue superado y se agrava en los períodos posteriores, este es, probablemente, el problema social donde los resultados del período revolucionario han sido más insuficientes.
1964/1970
Los resultados económicos del período anterior condujeron a una revisión de la estrategia de desarrollo económico. El objetivo continúa siendo la industrialización por sustitución de importaciones, pero esta se ve en un plazo mayor, se comprende que la reducción de la dependencia de la producción y exportación de azúcar habrá de ser un proceso prolongado y progresivo. En la nueva definición estratégica se regresa a la producción de azúcar, ahora asumida como un factor esencial en la generación de las divisas que debían permitir las importaciones necesarias para la futura industrialización, este rol se reforzaba con las nuevas ventajas que se derivaban de los primeros acuerdos económicos con el bloque socialista. Para 1970 el 52% del comercio exterior se realizaba con la Unión Soviética.
La industria azucarera recibió inversiones importantes para contar con la infraestructura, el personal y el equipamiento técnico necesarios para consolidar su función de principal fuente de financiamiento para la economía. Se establece la meta de producir 10 millones de toneladas de azúcar para el año 1970 (las zafras más alta del país -1952- no sobrepasó los 7.2 millones). Las mejores tierras del país fueron dedicadas a la plantación de caña de azúcar (1.5 millones de hectáreas) y para la zafra del 70 se movilizaron 700 mil cortadores, (el nivel de mecanización en el corte era bajo, lo cual exigía la movilización de grandes contingentes de trabajadores de la ciudad al campo para apoyar la zafra)
Adicionalmente se impulsan planes para expandir la ganadería y mejorar su calidad genética, elevar la eficiencia en el sector agrícola, se impulsa el plan pesquero y la extracción de níquel. A este período también corresponde una alta tasa de acumulación y contracción del consumo.
Durante este período se adoptan sistemas de dirección y organización de la economía que años después fueron calificados de idealistas y voluntaristas (Castro 1975), el sistema de insentivación estaba basado esencialmente en factores de carácter moral e ideológico, se redujeron al mínimo las relaciones monetario mercantiles, en 1968 se liquidó la pequeña propiedad privada, quedando en manos privadas solamente la quinta parte del transporte y el 2% de la agricultura (Tabla 2) Las empresas públicas se fundieron en sólo 300 grandes conglomerados, se eliminaron los controles contables y proliferaron los llamados planes especiales.
Los resultados económicos del período fueron de estancamiento. De los 10 millones de toneladas de azúcar previstos, sólo se produjeron 8.5, los resultados del plan ganadero fueron también modestos, sin embargo la producción de huevos fue considerable así como la producción de níquel. Hubo un fuerte decrecimiento del sector industrial no azucarero y del turismo. Estos resultados económicos, sumado a la falta de correspondencia entre producción y salarios generó fuertes presiones inflacionarias, escasez de productos y crecimiento del mercado negro.
A pesar del estancamiento económico, se mantuvo un alto nivel de empleo y subempleo, siguiendo la política de pleno empleo (en 1971 se promulgó una Ley Contra la Vagancia). El nivel de desempleo disminuyó de 12.5 % en 1958 a 9% en 1962 a 1,3% en 1970 (Tabla 3). Otro dato importante es el incremento del empleo femenino.
Está difícil situación económica no afectó la prioridad dada a los sectores sociales (educación, salud y seguridad social), que continuaron recibiendo una parte importante del presupuesto y del esfuerzo del Gobierno. Los indicadores correspondientes a estos sectores mejoran durante el período.
Para finales de la década del 60 y principio de la década del 70 la distribución del ingreso en Cuba era ya la más equitativa de América Latina. Los grupos más pobres elevan sus ingresos principalmente durante los primeros años de la revolución, luego son los grupos intermedios los mayores beneficiarios y los grupos más ricos son los más afectados (Mesa Lago 1983). La diferencia entre el salario máximo y el salario mínimo era de 10 a 1, antes de 1959 esta relación era de 1000 a 1. En 1963 había comenzado la implantación de un nuevo sistema salarial.
1971/1985: La integración económica con el bloque socialista
El incumplimiento en 1970 de la planificada producción de 10 millones de toneladas de azúcar y el impacto de los resultados económicos del período, condujeron a una reflexión crítica del Gobierno cubano acerca de los mecanismos económicos que habían regido durante lo últimos años en el país. De aquí se derivaron dos decisiones importantes: a) Cambiar los mecanismos de dirección y planificación de la economía y la institucionalidad del país, tomando como referencia el modelo de los países socialistas de Europa; b) ingresar en el esquema de integración económica socialista (COMECOM). En 1976 se aprueba una nueva constitución y una nueva división político/administrativa.
La estrategia de desarrollo económico continúo siendo la industrialización sustitutiva, reforzando la producción de azúcar como fuente de financiamiento externo, e invirtiendo en este sector para elevar su nivel de mecanización. Se agregaba además la producción de derivados de la caña de azúcar y la producción de maquinaria agrícola. A la vez se establecen nuevos programas productivos y se refuerzan otros anteriores (níquel, cítricos, pesca).
El ingreso al COMECOM en 1972 y el incremento de los acuerdos con la URSS, le ofreció al país un contexto económico más estable y el acceso a recursos externos en magnitudes considerables (Precios preferenciales, créditos blandos, transferencias tecnológicas, ayuda militar, etc.). La producción de azúcar para el mercado socialista a precios preferenciales era uno de los pilares de la relación de Cuba con lo países de ese sector.
El nuevo sistema económico incorporaba el autofinanciamiento empresarial, establece la planificación central como el mecanismo rector de la economía a través de la elaboración de planes quinquenales, se restituye la contabilidad y la gestión administrativa. Se modifica la concentración de las empresas estatales que se había establecido en el período anterior (las 300 existentes se desagregan en 3000), se implementa un programa de cooperativización de la pequeña propiedad campesina (para finales de la década de los 70 el 10,2% de la tierra estaba en manos cooperativas). Se abren mercados libres para productos agropecuarios y artesanales
En la nueva concepción las relaciones monetarias mercantiles vuelven a ser estimadas como un mecanismo fundamental en la relación de los diferentes sujetos económicos y se restituyen formas de pago a la fuerza de trabajo con arreglo a los resultados del trabajo, esto dio lugar a una mayor diferenciación en lo niveles de ingresos, favorable a la fuerza de trabajo de mayor calificación y que ocupara puestos de mayor responsabilidad. El sistema de insentivación se apoya más en factores materiales, se da un mayor espacio al autoempleo y se reduce el trabajo voluntario. Se restituyó el pago por derechos de autor que había sido abolido en la década de los 60
El racionamiento para productos industriales y alimentos continúa existiendo pero con algunas modificaciones. Estos productos racionados continúan siendo subsidiados pero con algunos incrementos de precios para establecer mayores equilibrios financieros, además el racionamiento es ahora complementado con los llamados mercados paralelos que ofrecían productos liberados a mayores precios (de 3 a 8 veces), además del mercado libre de alimentos. A la vez continúa existiendo el mercado negro por fuera del control del Gobierno donde los precios son significativamente superiores, pero con una oferta más diferenciada
Los planes de desarrollo social en la educación y la salud continúan pero tienen un peso relativo menor en la inversión, puesto que se priorizó la inversión productiva y en infraestructura.
Durante este período se construyen escuelas secundarias básicas y preuniversitarios en el campo, donde los estudiantes combinan el estudio con el trabajo agrícola, asumiendo esta como una forma fundamental en la educación de las nuevas generaciones. Estas escuelas funcionan con un régimen de becas donde el alumno recibe además de clases, materiales escolares, uniformes y ropa y calzado de trabajo, alimentación, servicios médicos, etc. Durante este período se intensifica la formación de profesores para la enseñanza media y media superior
La proporción de médicos y estomatólogos por habitantes continúa creciendo con las nuevas y masivas graduaciones. El presupuesto en salud creció dieciocho veces de 1959 a 1980, aunque la mayoría del incremento se concentró en la primera década (Mesa Lago 1983). Durante este período los indicadores de salud de la población continuaron mejorando.
En agosto de 1979 se aprobó una nueva ley de Seguridad Social. La modificación más significativa que introduce esta ley en comparación con la anterior de 1963 es un mayor alcance al campo de la seguridad social, la ley anterior comprendía al trabajador y su familia, la nueva plantea la seguridad como un sistema que garantiza la protección con la más amplia cobertura para el trabajador y su familia, así como para la parte de la población cuyas necesidades esenciales no estén aseguradas por razones de sus condiciones de vida o de salud. Esto da lugar a un sistema con dos partes: la seguridad social y la asistencia social (Gutiérrez/Peñate 2000). La constitución de 1976 establecía que la seguridad social es una responsabilidad total del Estado cubano.
Durante este período el nivel de empleo se mantiene alto (aunque con un peso importante del subempleo). El censo de 1981 sitúa el desempleo en 3,4%. Los trabajadores que se encuentran desempleados reciben el 70% de su salario pagado por el presupuesto nacional. El crecimiento del salario medio entre 1970 y 1980 fue 2,9% promedio anual. Para finales de la década de los 80 se encontraban empleados más de 14 mil discapacitados. Otro dato de la mayor importancia es la elevación del nivel de calificación de la fuerza de trabajo, a finales de los 80s, 8 de cada 100 trabajadores eran universitarios y 13 de cada 100 técnicos medios. El nivel mínimo de escolaridad para el conjunto de la población se elevo primero a sexto grado y pocos años después a noveno grado.
En 1982 se realiza una reforma general de salarios que establece nuevas escalas, regula el pago de primas y de condiciones anormales de trabajo además de introducir nuevas formas de insentivación a los profesionales en sectores prioritarios (salud, educación, ciencias, etc.). Esta reforma representó un 25% de incremento del fondo de salarios. El salario mínimo fue fijado en 100 pesos, con lo cual la diferencia entre el salario máximo y mínimo se redujo a 4,5 veces
En diciembre de 1984 se aprobó una nueva Ley de la vivienda que transfería gradualmente la propiedad de todas las viviendas a sus ocupantes, el alquiler paso a ser considerado parte de la amortización de su valor y en no debía exceder el 10% del ingreso familiar. A comienzos de la década del 70 se crearon las microbrigradas, como una forma novedosa a través de la cual el trabajador necesitado de vivienda integraba un colectivo de constructores al que el estado facilitaba materiales, terreno, proyectos, etc. para la construcción de edificios habitacionales, el trabajador continuaba recibiendo su salario y su labor en su centro de trabajo de origen la realizaba otro compañero. En la década del 70 las microbrigadas construyeron aproximadamente 100 000 viviendas, para finales de esa década y primera mitad de los 80 se redujo notablemente este método y el ritmo de construcción de viviendas por considerarse económicamente ineficiente, -se favoreció más entonces la construcción de viviendas por métodos particulares- habrían de retomarse de nuevo con mucha fuerza las microbrigadas en la segunda mitad de la década, para volver a reducirse con el inicio de la crisis de los 90s. En ninguno de los períodos se han cubierto las necesidades habitacionales de la población.
A estos años (1971/1985) corresponde un notable crecimiento económico (superior al 5.3% promedio anual), sobre todo de 1975 a 1983 (crece la producción de azúcar, la producción industrial y el turismo) se alcanza un importante crecimiento de la infraestructura física. El porcentaje de la inversión en el PSG creció de 9.6% en 1970 a 16.8% en 1985. La productividad del trabajo se incrementó 4,2% anual. Decreció la masa monetaria, dando lugar a un mayor equilibrio financiero y disminuyó el déficit comercial. Sin embargo se incrementó la dependencia comercial con la URSS y el COMECOM (Tablas 4 y 5), hubo contracción de algunos indicadores sociales al final del período (construcción de viviendas, construcción de círculos infantiles, reparación y construcción de escuelas, reparación y construcción de hospitales), debido a que se había puesto mayor énfasis en la inversión productiva. Se consideró que se estaban produciendo fallas en el sistema de dirección de la economía vigente (reconocimiento de rentabilidades falsas en las empresas, exceso de empleo por empresas, pago de salarios y premios injustificados, uniformidad en los diseños, copia acrílica de métodos aplicados en otros países socialistas, etc.)
Es interesante la cuestión referida al crecimiento del subempleo, una de las más criticadas a partir de 1986, este fenómeno es el resultado de la política de pleno empleo que esta basada más en objetivos sociales que en criterios económicos de eficiencia, lo cual condiciona niveles bajos de productividad, a pesar del tratamiento crítico del problema, esta contradicción no fue ni ha sido aún superada por la economía cubana.
Los años 1984 y 1985 fueron de estancamiento debido a los problemas de la economía interna y al incremento de la deuda externa con Occidente y el rechazo de le renegociación solicitada por Cuba al Club de Paris. Las fallas enumeradas anteriormente y el estancamiento de la economía condujeron a que la dirección del Gobierno hiciera una fuerte reflexión crítica y afirmara que se estaban introduciendo deformaciones que alejaban al país de la construcción del socialismo, debido a un excesivo uso de las relaciones monetario mercantiles y de injustificados estímulos materiales, así como la insuficiente atención de importantes necesidades sociales, se declaró la necesidad de pasar a un proceso de rectificación.
Sin embargo, los problemas de la economía cubana eran mayores y más complejos que las insuficiencias del sistema de dirección y planificación. Durante todo este período 1970-1985, la ventajosa relación con el campo socialista había permitido disponer de un excedente mayor para mantener un alto nivel de inversión a la vez que un gasto social en expansión. El modelo de crecimiento fue de carácter extensivo y de baja eficiencia (Monreal, Carranza 2000), apoyado en una disposición creciente de recursos, ya para 1985 se expresaba con claridad su agotamiento y por tanto la necesidad de pasar a un modelo de crecimiento intensivo de mayor eficiencia, esta limitación no ha sido superada hasta el momento, los acontecimientos que vendrían después lejos de solucionarla la harían más compleja.
1986/1990. El proceso de Rectificación
En virtud de los señalamientos realizados, el Gobierno decretó en 1986 el comienzo de un período de rectificación de errores y tendencias negativas. En la práctica se trataba de una revisión crítica de las decisiones que durante la década del 70 habían llevado a Cuba formas de organización y concepciones económicas, políticas e ideológicas similares a las del socialismo europeo. La rectificación debía ser el regreso de la Revolución cubana a sus concepciones más auténticas y originales, en alguna medida el regreso al espíritu de los 60.
Este momento requeriría una reflexión más profunda, pero no es propósito de este trabajo hacerla aquí. En lo que a la economía se refiere la rectificación significó un cambio en los mecanismos de dirección de la economía que se hicieron más centralizados, se redujeron las relaciones monetario mercantiles, se cerraron los mercados libres de alimentos y artesanías y se redujo el mercado paralelo por la caída de la oferta, se redujo el espacio para el trabajo por cuenta propia (la fuerza de trabajo empleada en la pequeña actividad mercantil se redujo de 1.2% a 0.7%), se crearon nuevas formas de organización de la fuerza de trabajo para realizar obras y tareas priorizadas a las cuales se le crearon condiciones especiales de trabajo y se les dio un importante reconocimiento político, se restablecen las microbrigadas para la construcción de viviendas, se redujeron las formas de insentivación material y se elevaron las de carácter moral. Se destinaron mayores inversiones a obras de carácter social: escuelas, hospitales, círculos infantiles, etc. De 1985 a 1988 las inversión en obras sociales pasó de 17.7% a 21.8% del total. El otro sector priorizado fue la producción de alimentos, aunque sus resultados fueron limitados (Tabla 6).
En sentido general la estrategia de desarrollo continuó siendo la misma del período anterior, con la característica de que comienzan a implementarse nuevos programas que en pocos años adquirían gran importancia (turismo y biotecnología).
Paradójicamente, aunque el proceso de rectificación contenía una crítica abierta a las concepciones vigentes en los países del bloque socialista, el comercio con estos se incrementa notablemente en este período llegando en 1988 a ser el 86.7% del total. La negativa del Club de París a aceptar la renegociación de la deuda solicitada por el Gobierno cubano obligó en la práctica a suspender su pago, con lo cual fueron cerrados los créditos de países capitalistas, la mayor concentración del comercio con el bloque socialista parecía la única alternativa, este hecho ayuda a comprender mejor el impacto que tendría el colapso de este sector pocos años después. Sin olvidar que la relación de Cuba con esos países, fundamentalmente con la URSS, no era sólo comercial, incluía además de precios preferenciales, compensaciones y créditos blandos, ayuda técnica, transferencias de tecnología, coordinación de planes, ayuda militar, etc, lo cual, además de recursos, ofrecía un apreciable nivel de certidumbre en el mediano plazo, a pesar de que siempre estuvieron acompañadas de diversas contradicciones.
Los resultados económicos de este período fueron de estancamiento, el promedio anual de crecimiento del Producto entre 1886 y 1989 fue de sólo 0.2%. La deuda externa en moneda libremente convertible creció por la acumulación de intereses sin pagar, la productividad del trabajo y la eficiencia en la utilización del capital decrecieron. La producción de azúcar se mantuvo estable en 7.6 toneladas anuales y creció la actividad turística. Se logró mejorar la infraestructura en obras sociales y se reforzaron planes especiales como el médico y la enfermera de la familia que significa la construcción y equipamiento de consultorios médicos barriales por cada 110 familias promedio. Cómo hemos explicado, en este período 1986-1989, el sector social adquiere mayor prioridad, lo cual dio lugar a una mayor infraestructura en el sector educacional y de salud.
En esta situación de estancamiento económico y de reorganización del país ocurre el colapso del bloque socialista europeo (86.7% del comercio exterior del país) y la desaparición del COMECOM y la URSS. El impactó sobre la economía cubana fue extraordinario, lo que dio lugar a la entrada de la crisis de los 90s, denominada por el Gobierno Período Especial. A los problemas estructurales de la economía cubana y al cierre de los créditos occidentales, se unía ahora el colapso del principal socio económico y el reforzamiento de bloqueo norteamericano con las leyes Torricelli (1991) y Helms Burton (1996).
1990-2003 El Período Especial
1990-1993
Esta difícil situación dio lugar a una política de resistencia, cuyo principal objetivo era mantener al gobierno revolucionario en el poder en medio de un escenario de crisis, incertidumbres y presiones internacionales. Era obvio que la inevitable caída de le economía produciría una contracción de los niveles de vida de la población, en esta condiciones se hace más difícil la construcción del consenso social y por tanto la conducción del gobierno. La dirección del país apoyó su discurso en la necesidad de resistir para preservar la soberanía de la nación y las conquistas sociales de la Revolución.
Aunque en esta situación es difícil identificar una estrategia de desarrollo económico clara debido a que las medidas tomadas son de emergencia y con propósitos fundamentalmente de carácter político, se debe destacar que se mantiene la atención a la producción de azúcar y se apunta de manera más fuerte a la expansión de otros sectores exportadores (turismo y biotecnología), se abre la exploración y prospección petrolera y se decide una política de apertura a la inversión extranjera, cuya presencia en Cuba había sido muy reducida durante todas las décadas anteriores del Gobierno revolucionario. La planificación centralizada fue virtualmente suspendida y se le dio mayor autonomía a las empresas para establecer directamente relaciones económicas internacionales.
En 1992 se realizó una reforma constitucional que modificó los fundamentos constitucionales vinculándolos más a la tradición y la cultura nacional, la constitución vigente desde 1976 contenía una importante influencia del modelo socialista europeo, la reforma superaba esa situación. Además, creo las bases jurídicas para los cambios que comenzarían un año después y que suponían mayores niveles de descentralización económica
Los años más difíciles de la crisis fueron de 1990 a 1993, en ese período la caída acumulada del PIB fue de más de 35% y la contracción de las importaciones de 88%. Se contrajo el consumo, incluida la alimentación, el transporte (se paso a un uso masivo de la bicicleta), etc. El propósito del Gobierno al principio de la crisis fue lograr el reparto más equitativo posible de sus efectos, para lo cual tomo tres medidas importantes: pasar todos los productos disponible a un régimen generalizado de racionamiento, con lo cual podía congelar los precios e evitar la inflación, subsidiar a todas las empresas con perdidas (la mayoría de las 3000 existentes en el país) para impedir el crecimiento masivo y descontrolado del desempleo y mantener la prioridad de los sectores sociales: educación, salud y seguridad social (no se cerró ninguna escuela ni ningún hospital, las pensiones fueron pagadas puntualmente así como la asistencia social). El presupuesto del estado dedicado al sector social creció constantemente durante la década de crisis a un promedio anual de 2.6% (Tabla 7 y 8)
Las medidas tomadas contribuyeron a resistir el primer impacto de la crisis, pero para medidos de 1993 era obvia la necesidad de nuevas medidas: la producción continuaba cayendo incluida la producción de azúcar (sólo el turismo lograba mantener tasas de crecimiento considerables), se contrajo fuertemente la producción de alimentos (entre 1989 y 1995 se reducen fuertemente la distribución de energéticos, proteínas y grasa a la población) (Tabla 9) y había aparecido un importante desequilibrio de las finanzas internas como consecuencia de la caída de la producción y las importaciones y el incremento de las emisiones monetarias debido a las políticas de subsidio, el déficit presupuestario llegó al 30% del PIB (Tabla 10). Se expandió el mercado negro con un marcado carácter inflacionario y se devaluó la moneda nacional (de 8 pesos por dólar en 1989 a 150 pesos por dólar en 1993).
Esta situación desconectó el salario de la economía, puesto que el salario medio (200 pesos) era demasiado para pagar la canasta básica del régimen de racionamiento (que era cada vez más insuficiente) y muy poco para pagar los precios del mercado negro, esta situación dio lugar a un espiral de especulación e incrementó las tensiones sociales. A esto habría que añadir que la apertura a la inversión extranjera y el turismo dieron lugar a un nuevo sector emergente con condiciones materiales y posibilidades superiores al del sector tradicional, que es donde se encuentra la mayoría de la población, lo cual provocó una fuerte tendencia a la emigración de la fuerza de trabajo, sobre todo la más calificada, hacia el sector de inversión extranjera donde de alguna manera se podían conseguir ciertos ingresos en dólares, lo cual permitiría el acceso a un mercado privilegiado. Por otra parte se incrementaban las dificultades para obtener las divisas que permitieran mantener el funcionamiento de la economía. Este escenario hizo clara la necesidad de profundizar los cambios económicos, proceso que comenzaría en el verano de 1993.
1993-1999
En agosto de 1993 se realizan los tres primeros cambios que abrirían una etapa de importantes modificaciones en la economía y la sociedad cubana: a) despenalización de la tenencia y circulación de divisas (dejo de ser ilegal el uso de moneda extranjera para la población cubana); b) mayor espacio para el ejercicio del trabajo por cuenta propia; c) Creación de las Unidades Básicas de Producción Cooperativa (UBPC). Este último es el cambio de mayor significación para la estructura y funcionamiento de la economía cubana, pues dio lugar a una modificación notable en las formas de la producción agropecuaria, en la mayoría de las granjas estatales se establecieron formas cooperativas de producción, la diferencia con las formas anteriores de cooperativas existentes en el país, es que estas reciben la tierra en usufructo (no en propiedad) y sus miembros son dueños de los medios, la producción y el ingreso.
Cada una de estas medidas tiene su fundamento en la necesidad de enfrentar la profunda crisis económica. La autorización del uso de divisas a la población nacional legalizaba una situación de hecho, pues el turismo, la inversión extranjera y las remesas familiares que crecen mucho en esta época (entre 800 mil y 1000 millones de dólares anuales), sumado a la proliferación de establecimientos para la venta de bienes y servicios en divisas, originalmente concebidos para el turismo, dieron lugar al uso creciente de la moneda extranjera por importantes sectores de la población. De otra parte, esta medida estimulaba las remesas desde el exterior (fundamentalmente desde el sur de la Florida), que se convertían en un importante flujo de recursos externos y con el tiempo favoreció la reanimación de importantes sectores productivos que ahora encontraban una demanda nueva (Monreal 2000). El trabajo por cuenta propia se convertía en una nueva fuente de empleo (llegaron a 205 mil legalmente inscritos), en un momento en el que el desempleo potencial era muy alto (Tabla 11); las nuevas cooperativas debían elevar los incentivos de la producción de alimentos y productos agropecuarios de exportación cuando era muy difícil sostener la producción agrícola a gran escala, propia de las grandes empresas estatales, que descansaba en un alto nivel de importaciones de combustibles, maquinarias, químicos, etc. imposible en las circunstancias dadas por la crisis.
En Mayo de 1994, después de un gran debate nacional, se toman otro conjunto de medidas dirigidas al restablecimiento del equilibrio financiero interno, que, como señalamos antes, había sido consecuencia del crecimiento de la emisión monetaria debido a los subsidios y la caída de la demanda interna. Las medidas pretendían reducir el circulante: Incremento de precios de productos no esenciales (se mantenía el subsidio a los productos esenciales a través del racionamiento), eliminación de ciertas gratuidades (servicio de agua potable, entrada a eventos deportivos, etc.), incremento de la tarifa eléctrica, nueva ley de impuestos para todos los ingresos personales, excepto el salario y las remesas familiares y reducción de la política de subsidios por perdida a las empresas, este último punto es importante debido a que el déficit se explicaba más por el nivel de los subsidios empresariales que por los gastos en el sector social.
En Octubre de 1994 se abre nuevamente el mercado libre para productos agropecuarios y artesanales. Esta medida pretende complementar los cambios en las formas de producción agropecuaria para incentivar la producción de alimentos. En ese año era obvio que la falta de seguridad alimentaria era la dimensión más crítica de la crisis, lo cual amenazaba incluso la seguridad nacional, hay que tomar en cuenta que la política norteamericana presionaba por agudizar y politizar todas las contradicciones generadas por la crisis. En el verano de 1994 se produciría la crisis de los balseros.
A estos cambios siguieron otros: reducción del aparato del estado, mayor autonomía empresarial, cambios en las concepciones tradicionales de la planificación (basada ahora más en indicadores financieros que materiales), reforma bancaria, establecimientos de casas de cambio para la moneda nacional con una tasa de libre fluctuación, comienzo de una reforma empresarial.
Es importante destacar que la economía cubana se maneja con dos tasas de cambio diferenciadas, una de ellas es la determinada en las casas de cambio a partir de la oferta y la demanda a donde acude la población, la otra es la tasa de cambio oficial que mantiene artificialmente la paridad del peso y el dólar y que rige para todas las operaciones y transacciones económicas entre las empresas y de estas con la economía internacional. Esta situación genera distorsiones en el cálculo de los costos, en el estableciendo de los precios relativos, estimula importaciones y afecta las exportaciones, los economistas coinciden en que este es uno de los problemas más complejos que se deben enfrentar.
Desde el punto de vista de la estrategia de desarrollo económico, lo destacable en esta etapa es el énfasis en el turismo (tasas de crecimiento superiores al 15% anual), las inversiones extranjeras en la producción de níquel y tabaco, el esfuerzo por la recuperación en la producción de azúcar con criterio de rentabilidad (las producciones de azúcar desde la segunda mitad de los 90s son de las más bajas de la historia), se refuerza la producción nacional de petróleo (en 1990 era de menos de 1 millón de toneladas, en el 2002 superaba los 3.5 millones de toneladas). Se continúa la concepción de sustitución de importaciones.
El impacto de las medidas descentralizadoras y los nuevos flujos financieros externos (inversión extranjera, turismo, exportaciones de níquel y remesas familiares) dieron lugar al comienzo de la recuperación de la economía, aunque a un ritmo mucho más lento que el de la caída. Aunque el producto ha crecido desde 1994, en el 2002 todavía no se habían alcanzado los niveles de producción de finales de la década de los 80s. Un rasgo distintivo es que ahora la estructura económica del país es diferente, los mecanismos de dirección de la economía y muchos de los sujetos económicos son nuevos, la inserción económica internacional es otra y las desigualdades sociales son mayores.
El impacto de la crisis y de los cambios económicos ha generado problemas y desigualdades sociales que parecían superados en décadas anteriores: importantes diferencias de ingresos en dependencia del acceso o no a divisas, situaciones de marginalidad, proliferación de la prostitución y el proxenetismo asociados al turismo, bajo peso y talla en niños de algunas regiones del país, ancianos en situaciones precarias, deterioro de las viviendas, incremento de la actividad delictiva, variadas formas de corrupción, etc. Esta situación ha sido reconocida por las autoridades cubanas y los programas que se iniciarían en 1999, estarían en gran medida dirigidos a su superación.
Aunque diversas regulaciones han compensado el proceso de diferenciaciones de la población, este ha estado acompañado de la correspondiente expresión subjetiva, entre las cuales las más graves son aquellas derivadas de mercados en divisas excluyentes; y en particular, de un desarrollo turístico de enclave que veda la participación -–y a veces la presencia— de cubanos. (Valdés Paz 2000)
Se ha producido una relativa recuperación de la moneda nacional (en 1993 un dólar se cotizaba a 150 pesos cubanos, en el 2003 esta relación era de 1 a 26). No obstante, este continúa siendo uno de los problemas sociales y económicos más difíciles que persiste en el país, pues a pesar de la recuperación relativa de la moneda nacional no hay una relación coherente entre el salario medio y el nivel de los precios en las áreas de mercado libre (tanto en moneda nacional como en divisa). Aunque el salario nominal, principal componente del ingreso poblacional, alcanzó en 1997 los 214 pesos promedio, un aumento del 13.2% para todo el período de crisis, el incremento del índice de precios al consumidos hizo descender el salario real de 131 pesos en 1989 a 76 pesos en 1997, es decir un 42% menos que en aquel año (Togores, 1998). Esta situación no sólo produce tensiones sociales, sino que además desestimula el trabajo formal y afecta la productividad y la intensidad del trabajo.
Aunque la relativa recuperación de la oferta alimentaria, el surgimiento de mercados libres y el mantenimiento del subsidio a la canasta básica han permitido una mejora paulatina de los niveles de nutrición de la población, particularmente de sus grupos más vulnerables, la disponibilidad de alimentos en el período no ha cubierto la canasta básica. (Ferriol, 1998)
En el sector de la salud pública la mayor afectación ha sido la falta de repuestos y de medicamentos. No obstante, las medidas organizativas y un mayor énfasis en la medicina preventiva han permitido sostener en lo esencial la calidad de los servicios. De hecho, salvo el surgimiento de nuevas patologías como la polineuritis y el ligero ascenso de algunos indicadores de morbilidad en los primeros años de la década, el conjunto de los indicadores de salud se han mantenido o mejorado a fines de los 90s como es el caso de la mortalidad infantil, los servicios hospitalarios y comunitarios, la expectativa de vida, etc. (Valdés Paz 200) (Tablas 12, 13, 14, 15, 16 y 17)
En el sector de la Educación, además del deterioro acumulado de las instalaciones y el decrecimiento en la base material de estudio, la principal afectación de la crisis se expresó en la reducción del personal docente, principalmente en la enseñanza media y superior, sin embargo las medidas adoptadas permitieron mantener la cobertura educacional,. De hecho, en 1999 uno de cada cinco habitantes estaba en el sistema de educación. No obstante el número de graduados descendió fuertemente en la enseñanza media y superior –alrededor de un 40%– y su personal docente había disminuido un 28% y un 13%, respectivamente, a fines de la década. Estos indicadores se habrían de recuperar con los programas que se empiezan a articular en este sector después de 1999 (Tablas 18, 19, 20 y 21).
Si bien la crisis no modificó el nivel de gastos en el sistema de seguridad social (se incrementó de 1990 a 1997 en un 36%), sí afectó el valor real de las prestaciones como consecuencia del proceso inflacionario que se desata desde 1991. Esta desvalorización ha sido compensada en parte con la revalorización relativa de la moneda nacional y el incremento de las pensiones a los sectores de menores ingresos. Un problema importante y con consecuencias para el futuro es que el incremento del gasto en seguridad social a un promedio superior al 15% anual será una partida cada vez más tensa del gasto presupuestario debido al creciente envejecimiento de una población, cuyas expectativas de vida crecen (Valdés Paz 2000) (Gutiérrez-Peñate).
Los servicios comunales han sido fuertemente afectados por la crisis, sumado a los niveles deficitarios anteriores (comunicaciones, transporte, servicio eléctrico y acueducto, reparaciones domésticas, mantenimiento constructivo, etc) (Tabla 22). Estas afectaciones han producido una caída del bienestar ciudadano y un endurecimiento de la vida cotidiana. La recuperación en esta esfera, aunque notable en algunos casos como el servicio eléctrico, son aún insuficientes e inseguras.
La crisis ha impactado sobre el empleo. El nivel de casi pleno empleo alcanzado en las décadas anteriores –en el que se encubría un notable nivel de subempleo, una baja productividad del trabajo y el sostenimiento de actividades económicas subsidiadas— se vio deprimido por la brusca contracción de la economía, principalmente en los sectores de la industria y la construcción. Las políticas de emergencia y más tarde de recuperación dieron lugar a toda clase de medidas orientadas a la protección del empleo, caso de la conservación de empleos superfluos, el desempleo temporal subsidiado, la transferencia entre sectores de la economía, las transformaciones agrarias y la autorización del trabajo por cuenta propia. Como resultado el empleo alcanzaba a fines de la década el 96.5% del nivel de 1991 y un crecimiento medio anual del 1% (Valdés Paz 2000)
Los últimos años del período muestran una sostenida aunque insuficiente creación de empleo como efecto de la caída de las inversiones en el país (Tabla 11). De esta manera la tasa de desempleo podría crecer en los próximos años a consecuencia del incremento de la población en edad laboral y de la racionalización del subempleo si avanzara la reforma empresarial en curso (se estima el número de subempleados en las actividades productivas en hasta 80 000 mil personas). En este sentido diversos especialistas abogan por una expansión de la pequeña y mediana empresa como única alternativa de una mayor creación de empleo y capitalización en el mediano y largo plazos. Estas pequeñas y medianas empresas podrían ser privadas, cooperativas y estatales (Carranza, Gutiérrez, Monreal, 1995)
En este período, persiste el déficit comercial y de balanza de pagos y la deuda externa del país se ha incrementado como consecuencia del alto costo de los créditos a corto plazo. El déficit presupuestario se ha reducido del 30% del PIB en 1994 a sólo el 3% en 2002, sin embargo se ha incrementado la cadena de deudas entre las diferentes empresas del país (Carranza 2001)
Es importante considerar que a pesar de las tensiones, incertidumbres y contradicciones de este período, se mantuvo la prioridad de las políticas sociales, lo cual ha protegido a los sectores más vulnerables de la población. El gasto social creció durante todos estos años de 4 517 millones en 1990 a 5 565 millones en 1998 (Valdés Paz 2000) (Tablas 7, 17, 18) igualmente se mantuvieron planes especiales para la salud y la educación que se habrían de ampliar notablemente en el período 1999-2003
1999-2003
Este, el período en curso, es muy interesante debido a que a él corresponden dos condiciones que pudieran parecer contradictorias, pero que de alguna manera son paradigmáticas de las concepciones que históricamente han conducido el proceso cubano de las últimas décadas. A partir de 1999 la recuperación de la economía se tornó más lenta y relativamente menor la disposición de recursos externos, a la vez que los planes de desarrollo social en los sectores de la educación, la salud, la cultura y la ideología se han hecho más extensos y priorizados.
La recuperación de la economía se ha visto impactada por una diversidad de factores hostiles: a) La caída de los precios del azúcar en los mercados internacionales (los más bajos de la historia), la persistencia de esta situación ha hecho irrentable la producción de este producto y llevó en el 2001 al cierre definitivo de casi la mitad de los centrales azucareros existentes, para dedicar la tierra y los recurso liberados a otras producciones. Con esta decisión se ha modificado radicalmente la estructura productiva que se había conformado en el país durante 200 años, lo cual no sólo golpea las exportaciones, sino las relaciones intrasectoriales y el criterio internacional para el otorgamiento de créditos, b) la depresión de los precios del níquel durante varios años, aunque se han ido recuperando recientemente, c)el impacto sobre el turismo y las remesas familiares de los acontecimientos del 11 de septiembre del 2001, d) el azote de tres grandes huracanes en dos años, e) la suspensión de las relaciones de cooperación con Europa.
A la vez, a partir de 1999, se han establecido y reforzado un conjunto de programas para el desarrollo del sector social que forman parte de lo que el gobierno cubano ha denominado: La batalla de ideas: Educación (reparación y construcción de nuevas escuelas, reducción de la matricula por aula a 20 estudiantes en la primaria y menos de 15 en la secundaria básica y preuniversitaria, formación de maestros emergentes integrales, revisión de los currículos y de la relación profesor alumno -ahora basada más en la educación en valores y conocimientos que en la simple instrucción-, apertura de un canal educativo de televisión, equipamiento a todas las escuelas del país con televisores y videos, instalación de paneles solares en las escuelas de montaña para que reciban la señal televisiva, fortalecimiento de la educación especial, municipalización de la universidad) (Tablas 19, 20 y 21); Salud (reforzamiento del plan de médico de la familia, reparación de hospitales y farmacias, restitución y diseminación territorial de servicios especializados, mayor formación de personal médico y paramédico) (Tablas 14 y 16) ;Cultura (apertura de escuelas de instructores de arte, reparación de instituciones culturales); Deportes (mayor atención a los atletas del país y nuevas instalaciones de entrenamiento, construcción de un laboratorio antidoping). Social: (creación de tres grandes escuelas para la formación de trabajadores sociales, esta decisión responde a la concepción de que los problemas sociales del país deben estar nominalizados y recibir una atención y apoyo directos, lo cual sería la tarea esencial de estos graduados). Habría que añadir la elevación de los niveles de cooperación con diferentes países del Tercer Mundo, ofreciendo becas, fundamentalmente en medicina y deportes, así como con el envió de contingentes de médicos, enfermeras, maestros y entrenadores deportivos.
Se puede concluir que en todas las estrategias económicas implementadas por el Gobierno cubano desde 1959 las políticas de desarrollo social han ocupado un lugar priorizado (Tabla 7). Esta esfera ha sido un componente central del modelo cubano incluso en las etapas de crisis económica, lo cual ha permitido el acceso universal igualitario y gratuito de toda la población a aquellas provisiones sociales que permiten un nivel básico de bienestar y un fundamento material al ejercicio de la soberanía (Valdés Paz, 1998). No obstante, es importante tener en cuenta que en la situación actual es muy fuerte la tensión entre una economía que no logra crecer a los niveles necesarios para superar el estancamiento, que esta afectada por bajos niveles de eficiencia, que está sometida al bloqueo norteamericano y no cuenta ni con recursos naturales suficientes ni con el nivel mínimo de inversiones productivas necesarias para el desarrollo y a la vez intenta mantener el crecimiento y dinamismo de los programas sociales.
Probablemente, el mayor valor estratégico de las inversiones sociales de la revolución, además de los indicadores de salud que le ha dado a la población, es el alto nivel de calificación y potencial de aprendizaje dado a la fuerza laboral por el sistema de educación, que le ofrece al país una gran ventaja para plantearse una estrategia económica basada en un uso intensivo de este recurso (Monreal-Carranza 2003), lo cual daría una base más sólida para el sostenimiento y la expansión de las políticas sociales en el largo plazo, ese es uno de los principales retos del futuro.
